Nachhaltigkeit: Gegen den Mißbrauch eines Prinzips

von H. Kenneweg, Berlin

6. Die Berücksichtigung des Nachhaltigkeitsprinzips in der Landschaftsplanung

Das Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) von 1976 als rechtliche Grundlage der Landschaftsplanung verwendet noch den ursprünglichen, nicht den seit der Rio-Konferenz von 1992 allgegenwärtigen politisch verquasten Nachhaltigkeitsbegriff, indem es in § 1 einerseits seine Ziele konkret benennt und andererseits ihre Erfüllung "nachhaltig sichern" will. Die Formulierung in § 2 (Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege), Abs. 1, 3. Grundsatz: "(...) der Verbrauch der sich erneuernden Naturgüter ist so zu steuern, daß sie nachhaltig zur Verfügung stehen (...)" entspricht dem Nachhaltigkeitsprinzip, wie es in der mitteleuropäischen Forstwirtschaft seit zwei Jahrhunderten postuliert und auch praktiziert wird. An vielen anderen Stellen dieses Gesetzes wird Nachhaltigkeit dem Sinne nach angesprochen, auch wenn der Terminus nicht explizit gebraucht wird. Es ist hier nicht der Ort, die einzelnen rechtlichen Bestimmungen systematisch bezüglich der Ansprache des Nachhaltigkeitsprinzips zu erörtern, sondern es soll lediglich generell diskutiert werden, wie die mit dem BNatSchG begründete neue Planungsdisziplin "Landschaftsplanung" das Nachhaltigkeitsprinzip aufgefaßt und planerisch umgesetzt hat und wie sie traditionelle und neu geschaffene Instrumente dafür genutzt hat:

1. Der Schutz von Landschaftsteilen und bedeutsamen Gebieten (z.B. Naturdenkmale, Naturschutzgebiete) als traditionelles, eher statisches Instrument zur nachhaltigen Sicherung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts war schon vor dem Inkrafttreten des BNatSchG verfügbar, hatte sich aber als nicht ausreichend erwiesen.
2. Mit der Einführung der Möglichkeit, Ziele des Naturschutzes und der Landespflege aktiv zu fördern und damit auch (ungewollte) Eigenentwicklungen zu unterdrücken bzw. zu steuern, im BNatSchG als "Pflegen" und "Entwickeln" formuliert, wurde ein Instrument verfügbar, das nachhaltige Sicherung aktiv ausgewählter Naturschutzziele auch im Zuge dynamischer Abläufe erleichterte.
3. Mit der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung existierte nach 1976 erstmals ein Instrument, das in besonderer Weise dem Gedanken der Nachhaltigkeit verpflichtet ist. Durch Eingriffe entstehende Verluste an Natur und Landschaft, zu bemessen für jedes relevante Zielelement, sollten durch prinzipiell gleich große Aufwertungen von Natur und Landschaft kompensiert werden, so daß nach Abschluß des Verfahrens und aller davon ausgelösten Maßnahmen ein zwar veränderter, aber nicht verschlechterter Zustand herrschen sollte.
4. Ergänzend zu den naturschutzrechtlichen Instrumenten können konzeptionelle Leitideen ("Biotopverbundsystem") und besondere Förderprogramme (z.B. "Ackerrandstreifen-
   programm", "Wiesenbrüterprogramm") zur nachhaltigen Etablierung von bestimmten Populationen oder der Sicherung bestimmter Aspekte des Naturhaushalts beitragen.
5. Zunehmend werden nachhaltigkeitsorientierte Bestimmungen, Konzepte und Förderprogramme der EU ("Natura 2000", LIFE-Programm) europaweit bedeutsam.

Eine kritische Betrachtung von bald 25 Jahren Landschaftsplanung in ihrem Verhältnis zum Nachhaltigkeitsprinzip und der resultierenden Handhabung der verfügbaren Instrumente dürfte zu dem Resultat kommen, daß es, besonders zu Beginn, große Defizite gegeben hat:

• Natürlich weiß jeder Naturschützer, Landschaftsökologe oder -planer, daß es langfristige Aufgaben sind, die sich auf die Sicherung der "Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts" und der anderen Ziele des BNatSchG beziehen. Nachhaltigkeitsbestreben ist da scheinbar eine Selbstverständlichkeit, und es steht nur aus deklamatorischen Gründen auch noch im Gesetz. Unterschätzt wurde (und wird teilweise immer noch), daß es zweierlei Dinge sind, nämlich einerseits Maßnahmen, die der nachhaltigen Sicherung von Zielen dienen, zu fordern (z.B. in Landschaftsplänen) und andererseits, diese - meist in einem pluralistischen und nicht immer verständnisvollen Umfeld - auch mit letzter Konsequenz langfristig umzusetzen.

• Die ersten Landschaftspläne wurden "für die Ewigkeit", also aus einem starken Nachhaltigkeitsbewußtsein heraus, aufgestellt. Bewußtsein alleine reicht jedoch nicht aus. Daß Pläne aus unterschiedlichen Gründen veralten, ergänzt, fortgeschrieben oder nach relativ kurzer Zeit völlig neu aufgestellt werden müssen, ist eine spätere Erkenntnis, die wiederum belegt, daß die eigenen Vorstellungen des Planers der langfristigen Dynamik natürlicher (aber auch ökonomischer) Prozesse oft nicht gewachsen sind, aber auch, daß unvorhergesehene (unvorhersehbare?) Ereignisse bedeutsam sind. Auch die ersten forstlichen Nachhaltigkeitsplanungen zu Beginn des 19. Jahrhundert wurden mit jahrhundertelangen Laufzeiten, im Prinzip für ewig, aufgestellt, und erst im Laufe der Zeit setzte sich die planerische Erkenntnis durch, daß mehr als ein Jahrzehnt Zukunft kaum mit realistischem Ergebnis überschaubar ist.

• Das bezüglich der Nachhaltigkeitssicherung besonders bedeutsame Instrument der Eingriffsregelung zeigt(e) in der praktischen Handhabung typische Defizite:

• Vollzugsdefizite (Kompensationsmaßnahmen wurden nicht, nicht vollständig, an den ungeeigneten Orten oder ohne nachhaltige Absicherung des Bestandes durchgeführt)

• Pseudobewertung (ungleiche Wertmaßstäbe für Eingriffsfolgen einerseits und Kompensationsfolgen andererseits; Abwägungskunststücke: "Abwägen heißt Wegwägen!"); auch wird viel zu wenig beachtet, daß Flächenverluste und Fragmentierungen nicht wirklich und erst recht nicht unbegrenzt durch intensivierte Schutz-, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen auf den Restflächen kompensiert werden können.

• zu kleinliche oder zu schematische Handhabung dieses Instruments (die beeinträchtigten Landschaftsfunktionen werden nur formal, nicht funktional kompensiert)

• zu "generöse" Handhabung dieses Instruments (es werden Ersatzmaßnahmen akzeptiert, die den beeinträchtigten Landschaftsfunktionen nicht entsprechen).

• Nachhaltigkeit kann im konfliktreichen Planungsalltag ohne langfristig greifende Kontrollmechanismen nicht gewährleistet werden. Diese Erkenntnis, in der forstlichen Planung nach jahrhundertealter Erfahrung zur Binsenweisheit geworden und auch bei der Überwachung von Stoffkreisläufen und ihren Störungen inzwischen eingeführt, setzt sich in der Landschaftsplanung erst allmählich durch. In der frühen Zeit der Landschaftsplanung wurde die Entwicklung von Kontrollverfahren nicht systematisch in Angriff genommen, woraus man schließen kann, daß Kontrollen als nicht erforderlich angesehen wurden und deshalb nicht vorgesehen waren. Erst im letzten Jahrzehnt interessiert stärker die Beantwortung der Frage, ob geplante und durchgeführte Maßnahmen das Resultat erbracht haben, das man sich von ihnen versprach. Oft wird diese Frage jedoch nicht aus Sorge um die nachhaltige Sicherung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts untersucht, sondern wegen des Bestrebens, Kosten zu reduzieren. Eigentlich erst in jüngster Zeit wird verstärkt an speziellen, rationell durchführbaren Dauerbeobachtungsverfahren gearbeitet, die Veränderungsnachweise (z.B. zur Überwachung des Verschlechterungsverbots in FFH-Gebieten der EU) ermöglichen.

Fazit:

Das Verständnis für die Tragweite des Nachhaltigkeitsgebots ist in der Landschaftsplanung erst allmählich und spät gewachsen, doch werden inzwischen die Instrumente Eingriffsregelung, Dauerbeobachtung ("Monitoring"), Effizienzkontrolle und die Umsetzungsorientierung von Planwerken dem wachsenden Kenntnis- und Bewußtseinsstand entsprechend verbessert. In der verstärkten Verwendung von Kontrollelementen und in der Verkürzung der Geltungsdauer von Planwerken ist der wesentliche Fortschritt der stärker an der Nachhaltigkeit orientierten Landschaftsplanung gegenüber ihren "herkömmlichen" Formen zu sehen. Daß hierfür ein verstärkter Bedarf an aktuellen flächenbezogenen Informationen entsteht und wie dieser (teilweise) mit modernen Methoden der Geo-Informatik gedeckt werden kann, wurde an anderer Stelle dargelegt (KENNEWEG, 1999). Daß der politisch gefärbte, unscharfe Nachhaltigkeitsbegriff der Agenda 21 in der Landschaftsplanung (noch?) wenig gebraucht wird, ist eher als Vorteil einzuschätzen; es dürfte recht schwierig werden, die sperrige Leitidee "sustainable development" für konkrete räumliche Planungen handhabbar zu machen. Die Ergebnisse der in den 70er Jahren bereits zu einem gewissen Abschluß gekommenen planungstheoretischen Diskussion um komplexe Zielsetzungen, Zielsysteme und Lösungsansätze für Zielkonflikte scheinen in der heutigen planungsinteressierten Politikergeneration nicht mehr geläufig zu sein. Man wird aber ohne klare Festelegung dessen, was denn nun "nachhaltig" als Ziel(e) verfolgt werden werden soll, - womit zwangsläufig auch die ebenso klare Festlegung verbunden ist, was nicht realisierbar ist! – bei der Umsetzung der "Agenda 21" niemals zurechtkommen können. Die Bewältigung von Zielkonflikten, z. B. durch Festlegungen und Prioritätensetzungen, ggf. aufgrund von Entscheidungen nach Diskussion mit Beteiligten, muß erfolgt sein, bevor die Umsetzung einer Planung unter der Prämisse "Nachhaltigkeit" in Angriff genommen werden kann. "Nachhaltigkeit" – wie auch immer definiert und verstanden – ist kein Instrument der Konfliktbewältigung, im Gegenteil: die Forderung, Ziele nicht nur zeitweilig, sondern dauerhaft zu realisieren, stellt eine verschärfte Anforderung dar, was zur Folge hat, daß auch Konflikte umso schärfer hervortreten.