Die Eingriffsregelung in der Bauleitplanung -
Für den Naturschutz irgendwas irgendwo irgendwann?

von W. Breuer, Hildesheim

2. Akzeptanzprobleme der Eingriffsregelung in der Bauleitplanung

"Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung wurde erklärtermaßen geschaffen, um der Inanspruchnahme von Natur und Landschaft und dem damit einhergehenden Artenschwund entgegenzuwirken. Indes sind sich alle Beobachter einig, dass dieses Ziel verfehlt worden ist. Die erhoffte Umkehr ist nicht eingetreten. Der Landverbrauch geht ungebremst weiter. Das Artensterben hält unvermindert an." Diese Feststellung des Richters am Bundesverwaltungsgericht in Berlin, HALAMA (1998), gilt nicht nur für die Anwendung der Eingriffsregelung in der Bauleitplanung, hier aber in besonderem Maße und zwar aus den folgenden Gründen:

In der Bauleitplanung ist die Anwendung der Eingriffsregelung erst seit 1993 gesetzlich vorgeschrieben. Zwar war die Eingriffsregelung schon zuvor bei der Aufstellung der Bauleitpläne vorausschauend zu berücksichtigen, dies geschah in der Praxis aber kaum. Die Eingriffsregelung knüpfte im übrigen erst an die Genehmigung des einzelnen Bauvorhabens an. Erfahrungsgemäß war es dort für die Prüfung der Vermeidbarkeit von Eingriffen und ihren Folgen (z. B. Prüfung von Standortalternativen) zu spät und der Spielraum für die Festlegung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen war zu gering. Die Anlaufschwierigkeiten der Eingriffsregelung in der Bauleitplanung bis heute können nicht überraschen, denn auch in allen anderen Bereichen war die Durchsetzung der Eingriffsregelung zunächst mit großen Akzeptanzproblemen verbunden (vgl. BREUER 1997) - und dies sogar zu der Zeit, als alle bekannten, schon immer für den Naturschutz gewesen zu sein. Heute trifft der Naturschutz dort auf ein gegenüber früher verändertes Klima. STERN (1996) hat dies so beschrieben: "Selten hat sich eine moderne Gesellschaft schneller und radikaler von einem mehrheitlich akzeptierten Postulat verabschiedet als die Deutschen vom Schutz der Natur. Für die Politik ist er nicht einmal mehr Gegenstand von Sonntagsreden und in allen Umfragen rutschte er von einem Spitzenplatz ans Ende der abgefragten Problemfelder... Aus der "Ökologie", die jahrelang every body`s darling war, wurde über Nacht das Schimpfwort "Ökoismus"... Standort Deutschland über alles. Banken "machen den Weg frei!". Und keiner fragt wohin?" - Dies sind gesellschaftliche Bedingungen, welche die Akzeptanz und die Wirksamkeit der Eingriffsregelung in der Bauleitplanung nicht vergrößern.

Mit § 1 a Abs. 2 Nr. 2 BauGB öffnet sich das Bauplanungsrecht zwar bewusst dem "Programm und damit der Dynamik des Naturschutzrechts, soweit dieses für die Eingriffsregelung relevant ist" (GASSNER 1999), aber mit zwei beachtlichen Abweichungen:

• Der Ausgleich der Folgen der bauleitplanerisch vorbereiteten Eingriffe ist nicht striktes Recht, sondern der Abwägung zugänglich. Dieses Zugeständnis wird bekanntlich als Preis für den sogenannten "Baurechtskompromiss" von 1993, d. h. für die Vorverlagerung der Eingriffsregelung von der Ebene des Baugenehmigungsverfahrens in die Bauleitplanung, angesehen.

• Der Ausgleich für bauleitplanerisch vorbereitete Eingriffe kann zeitlich vorgezogen werden, d.h. es können nicht nur die Flächen, sondern auch die Maßnahmen für den Ausgleich noch unbestimmter künftiger Eingriffe bevorratet und später angerechnet werden. Dies ist ein Ergebnis der Fortentwicklung der Eingriffsregelung heraus aus dem Bundesnaturschutzgesetz in das BauGB.

Darüber hinaus haben Teile der Bauleitplanungsseite eine andere Vorstellung von dem Steuerungsprogramm der Eingriffsregelung entwickelt. Im Zusammenhang mit § 200 a BauGB wird immer wieder von einer "Kompensation" gesprochen, die keinen Unterschied zwischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen mehr kennen und das Stufenmodell, das eine schrittweise und streng abgestufte Abarbeitung des Normprogramms des § 8 BNatSchG bedeutet, aufheben soll. GASSNER (1999) ist dieser Vorstellung überzeugend entgegengetreten. Die Differenzierung zwischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen ist auch für die Bauleitplanung beachtlich. Denn das Kriterium der Ausgleichbarkeit ist ein wesentliches Merkmal für die Beurteilung der Schwere einer Beeinträchtigung und als solches auch für die Gewichtung der Naturschutzbelange in der bauleitplanerischen Abwägung keineswegs verzichtbar.

Aus allen diesen Vorstellungen erwachsen Nachteile für die Sache des Naturschutzes, am deutlichsten aus dem Abwägungsvorbehalt unter den die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in der Bauleitplanung gestellt sind - allerdings weniger wegen dieses Vorbehaltes an sich, sondern weit mehr wegen des vielfachen "Wegwägens", ohne dass die hierfür verlangten Voraussetzungen tatsächlich im Einzelfall vorliegen dürften. Die Nachteile, die sich aus der Auflösung der Stufenfolge von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen und die Risiken, die sich mit einer Bevorratung des Ausgleichs auftun können, sind hingegen weniger offensichtlich und werden z. T. schon innerhalb der Naturschutzverwaltung verkannt, weil man dort froh ist, dass "überhaupt irgend etwas für den Naturschutz geschieht".

Die Naturschutzverbände haben in Niedersachsen nicht die Möglichkeit, Bauleitpläne hinsichtlich der Berücksichtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege gerichtlich überprüfen zu lassen (Verbandsklage). Sie haben bei der Aufstellung von Bauleitplänen nicht einmal Mitwirkungsrechte (Verbandsbeteiligung). Mitwirkungs- und Klagerechte wären aber notwendig, weil die Naturschutzbehörden als Teil der von der Politik kontrollierten Verwaltung nicht alleine in der Lage sind, Natur und Landschaft in der Bauleitplanung (wie auch außerhalb der Bauleitplanung) ausreichend zu schützen. Dies gilt vor allem für das Recht der Verbandsklage, weil eine Planung, die einer gerichtlichen Überprüfung standhalten muss, besonders sorgfältig vorbereitet wird.

Erschwerend kommt hinzu, dass die Bauleitplanung - anders als viele Fachplanungen wie etwa der Fernstraßenneubau oder früher die Flurbereinigung - seit jeher kaum im Blickfeld einer kritischen, am Naturschutz interessierten Öffentlichkeit steht. Bauleitplanerisch vorbereitete Eingriffe werden deshalb, von wenigen Großprojekten abgesehen, in der Naturschutzberichterstattung der Medien und von den Naturschutzverbänden nahezu nirgends wahrgenommen, so dass auf diesem Sektor eine kritische Öffentlichkeit, die den notwendigen Druck zugunsten des Naturschutzes erzeugen könnte, weitgehend fehlt. Dies hat mehrere Gründe:

• Die Vielzahl der bauleitplanerisch vorbereiteten Eingriffe beansprucht für sich genommen (nicht aber in der Gesamtheit) häufig nur wenig Fläche.

• Nicht der Bauleitplan, sondern erst die einzelne - oft Jahre später - erteilte Baugenehmigung führt zu sichtbaren Eingriffen.

• Das Bauplanungsrecht und die Bauleitplanung sind kompliziert und deshalb schwer durchschaubar.

• Der Bau von Einfamilienhäusern und das Wohnen "im Grünen" sind in der Gesellschaft positiv besetzt. Dies gilt für die Ansiedlung von Gewerbe wegen der Lage auf dem Arbeitsmarkt im Prinzip genauso.

Die Mitwirkungs- und Klagerechte der Verbände in der Bauleitplanung wären vielleicht verzichtbar, wenn die Bauleitpläne von den zuständigen Behörden darauf überprüft würden, ob sie die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigen und diese Belange durchgesetzt würden. Dies ist nicht nur das Recht der zuständigen Aufsichtsbehörden, sondern eine Pflichtaufgabe. Die Defizite hinsichtlich der Prognose und Bewältigung der Folgen bauleitplanerisch vorbereiteter Eingriffe zeigen, wie notwendig diese staatliche Aufsicht über die Bauleitplanung für die Wahrung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege ist und wie wenig sie offenbar ausgeübt wird (BREUER 1998).

Rechtsvorschriften ohne Kontrolle bewirken meistens kaum etwas, wie ein Vergleich zeigt: Während jedem klar ist, dass die Straßenverkehrsordnung und der Appell an die Einsicht der Verkehrsteilnehmer ohne Führerscheinprüfung, TÜV und gelegentliche Geschwindigkeits- und Alkoholkontrollen unwirksam blieben, hängt das Maß der Beachtung der Naturschutzbelange in der Bauleitplanung einzig und allein von Rechtsvorschriften und Appellen ab. Insoweit kann im übertragenen Sinne die hohe Zahl der Raser, Rowdies, Regelverstöße und schweren Unfälle in der Bauleitplanung nicht überraschen.